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中国对外援助都用在哪儿
来源:瞭望东方周刊   发布时间:2016-04-26   被阅读1613次

      2015年底,津巴布韦财政部长称,中国将免除该国大约4000万美元(约2.6亿元人民币)的到期债务。

  这是此前中国作出的承诺。2015年9月26日,中国国家主席习近平在联合国发展峰会上宣布,中国将免除对有关最不发达国家、内陆发展中国家、小岛屿发展中国家截至2015年底到期未还的政府间无息贷款债务。

  “对外援助势必要花钱,变革中的中国正在走上国际舞台中央,这笔钱不仅必须花,更要花好。”中国社科院欧洲所研究员赵俊杰告诉《瞭望东方周刊》。

  钱都用在哪儿了

  根据中国官方首次发布的正式报告——《中国的对外援助2011》白皮书,截至2009年底,中国累计对外提供援助金额超过2500亿元人民币,其中无偿援助1062亿元,无息贷款765.4亿元,优惠贷款735.5亿元。

  在第二次发布的《中国的对外援助2014》白皮书中,这一数据更新为:2010年至2012年,中国对外援助金额达到893.4亿元人民币,其中中国对外提供无偿援助323.2亿元人民币,占对外援助总额的36.2%。

  这意味着:自新中国成立以来,中国累计对外援助金额已经超过3400亿元人民币。

  自新中国建立伊始,中国就开始向其他国家提供经济援助,最早的受援国包括朝鲜和越南等周边社会主义国家。1955年万隆会议召开之后,中国对外援助范围扩展到亚洲和非洲一些对华友好的发展中国家。

  据统计,1950~1963年间,共有21个社会主义国家和亚非发展中国家接受了中国援助,而到1970年和1978年,受援国数量分别增加到32个和66个,受援国的地理范围也从亚洲、非洲和东欧扩展到了拉丁美洲和大洋洲地区。

  这一时期的外援形式以经济和技术援助为主,主要包括援建成套项目、提供各类物资、进行技术和人力资源合作以及派出援外医疗队,资金来源多为中方的无偿援助和无息贷款。

  但是,由于缺乏经验,历史上的外援也出现过不少脱离国情、援助规模过大、承诺过多的现象。

  有一段时间,“请求中国援助”“要求中国提供”……成为中国一些驻外大使馆来电及外交部上送报告中的常见字句。

  直到1978年之后,随着中国外交政策的调整,中国对外援助的主体、方式也开始发生变化。“从过去意识形态的兄弟情回归到互惠互利、健康可持续发展的国际交往中来。中国向发达国家借鉴经验,学会量力而行,良性发展。”赵俊杰说。

  从“交钥匙”“撒胡椒面”到民生

  不仅在援助对象方面,在援助领域和援助方式上,中国也发生了明显的变化。

  新中国建立初期,中国的外援以粮食援助、人道主义援助为主;到上世纪60、70年代,外援重点转向大型基础设施建设和派遣医疗队;到了上世纪80年代,则转向建设工厂,促进受援国自身生产能力、技术水平提升。

 

  根据《中国对外援助2014》白皮书,中国的最新外援资金分布结构中,44.8%的外援资金用于经济基础设施,27.6%用于社会公共基础设施,其他物资占15.0%,人力资源开发合作占5.8%,工业占3.6%,农业2.0%,人道主义0.4%,其他0.8%。

  “几乎近80%的资金都投入到受援国减贫、教育、卫生、体育、文化、交通等民生和基础设施领域。”外交学院国际关系研究所教授周永生告诉《瞭望东方周刊》。

  “相比于以前‘交钥匙’‘撒胡椒面’式的做法,现在我们更关注改善民生,强调区域合作。”中国国际扶贫中心研究处处长王小林告诉《瞭望东方周刊》。

  减贫、教育、卫生、文化等领域虽然没有直接经济产出,但从长远来看,只有当这些国家有了安定的国内环境后,才能安心发展经济,这不仅有利于受援国自身的发展,也有利于中国与受援国进行经贸合作。“以中非关系为例,中非贸易总额到2013年已达2102亿美元,是1965年的近2000倍。”赵俊杰认为。

  正是因此,《中国对外援助2014》白皮书强调促进贸易的援助,并结合国际社会面临的共同挑战,比如消除贫困、气候变化等全球性议题。

  不是“穷大方”“冤大头”

  但是,随着中国对外援助规模的扩大,近年来,国内也开始出现一些不同的声音:中国是发展中国家,有为数并不算少的贫困人口,为什么还要拿出大笔资金对外援助?这些钱为什么不用在国内?

  “当然,援助谁,不援助谁,数额多少,我们心中都有杆秤。”赵俊杰说。

  出于对地缘政治及国家战略安全的考量,亚洲是中国对外援助的重点,从战略资源的角度考虑,中亚地区、俄罗斯的西伯利亚地区、中东、非洲和南美洲也是中国对外援助的重点。

  “对外援助不是像有些人误解的‘穷大方’或‘冤大头’。我们如果不给,欧洲会给,美国会给,日本会给。这是复杂的国际局势决定的。”赵俊杰说。

  “从更广范围上,中国在国际上积极参与各种人道主义援助,帮助第三世界国家发展。本身就是积极塑造大国应有的正面形象。”周永生告诉本刊记者。

  以2010年到2012年的对外援助为例,中国对外援助的约三分之二投向了最不发达国家和其他低收入国家。

  中国的对外援助机制,一般是由外交部、商务部及其相关银行、财政部联合管理。外交部负责制定援助名单,财政部负责确定规模、划拨资金,商务部和中国进出口银行、国家发展银行、部分商业银行进行项目执行。关于文化教育方面的,则由文化部、教育部安排。

  “相比于一些设有独立政府部门全权负责对外援助的欧美国家,中国参与外援的部门和机构比较多,工作流程也略为复杂。”中国社科院世界经济与政治研究所研究员何帆告诉《瞭望东方周刊》,“在对外交往的过程中,中国正在学习如何运用科学的方法,更合理有效地规范对外援助工作,争取让每一分钱都发挥最大效用。”

  对外援助最多的是美国

  中国现代国际关系研究院研究员徐伟忠告诉《瞭望东方周刊》:“经济能力较强的国家,在正常的贸易投资和经贸交往中获利较多,因此有义务对市场经济中相对不足的一方给予补偿。这是国际认可的惯例。”

  国际援助的由来有深刻的历史背景:最初,经济合作组织的24个成员国是国际发展援助的主要提供者,由于其殖民历史,这些发达国家在二战结束后,承担着国际义务,即帮助发展中国家战后重建、恢复经济社会、改善民生。

  “从这个角度来看,中国的对外援助与国际社会并不存在直接的比较。中国作为最大的发展中国家,对外援助是在南南合作的框架下展开的,体现的是合作共赢、共同发展的理念,不是由过去的战争和殖民背景而履行的强制性义务。”周永生补充。

  在中国遭遇汶川地震时,巴基斯坦、柬埔寨、赤道几内亚、刚果(布)等数十个发展中国家,在自身并不富裕的情况下也向中国伸出了援助之手。“这说明,中国的对外援助属于发展中国家之间的相互帮助,体现的是相互扶持、同舟共济的兄弟情谊。”周永生认为。

  从数额来看,根据《中国对外援助2014》披露的数据,2012年对外援助金额最多的美国达到304.60亿美元,占GNI(国民总收入)比例为0.19%,其次分别为英国、德国、日本,援助金额分别为136.59、131.08及104.94亿美元,各自占GNI比例为0.56%、0.83%、0.17%。与之相比,中国援助金额为26.73亿美元,占GNI比例为0.034%。

  “从国际交往的大局出发,现在的中国有了更强大的对外援助能力,第三世界国家的期待也在上升。这不应看成是负担,而应被视作机遇。”周永生解释,“从具体操作层面来说,进入新世纪以后,中国通过国际贸易积累了大量外汇资金,但这笔资金不能完全用于国内发展,否则会造成通货膨胀。用在国际方面,有助于经济的平衡发展。”

  “中国已经深刻地融入了全球化进程中,伴随经济的快速增长,国际发展援助也需要调整。”王小林认为,“我个人判断,按照我们的经济发展阶段来看,中国的援助比例还是适当的。”